Liberté d’expression et devoir de réserve dans la FPH
Un agent hospitalier conserve sa liberté d’opinion et dispose d’une liberté d’expression. Mais cette liberté doit être conciliée avec les obligations attachées à la qualité d’agent public : réserve, neutralité, secret professionnel et discrétion professionnelle. L’étendue de ces obligations dépend fortement du contexte, de la nature des propos et des fonctions exercées.
Il n’existe pas de règle générale interdisant à un agent hospitalier de critiquer son administration, de signaler un dysfonctionnement ou d’exprimer une opinion.
En revanche, la manière de s’exprimer, le contexte, les destinataires, la publicité donnée aux propos, la position hiérarchique de l’agent et les informations divulguées peuvent modifier radicalement l’appréciation juridique.
Il faut surtout distinguer quatre notions souvent confondues : liberté d’opinion, devoir de réserve, neutralité et discrétion professionnelle.
L’article L.111-1 du CGFP garantit la liberté d’opinion aux agents publics.
Le devoir de réserve est essentiellement jurisprudentiel et son intensité varie selon les fonctions et les circonstances.
L’exercice d’un mandat syndical justifie une liberté d’expression plus large, sans faire disparaître toute limite.
Le devoir de réserve ne peut pas être utilisé comme une formule générale permettant d’interdire toute critique d’un établissement, d’un directeur, d’une organisation de service ou d’une décision administrative.
Il impose essentiellement une certaine mesure dans l’expression, appréciée au regard du contexte.
La Direction générale de l’administration et de la fonction publique rappelle elle-même que cette obligation est évaluée au cas par cas selon notamment la place de l’agent dans la hiérarchie, les circonstances de l’expression et ses modalités.
Les agents investis d’un mandat syndical bénéficient par ailleurs d’une liberté d’expression plus étendue en raison des nécessités de leur mandat.
La liberté d’opinion est-elle garantie aux agents hospitaliers ?
L’article L.111-1 du Code général de la fonction publique garantit la liberté d’opinion aux agents publics.
Cette garantie concerne donc aussi bien les fonctionnaires que les agents contractuels de la Fonction publique hospitalière.
L’administration ne peut pas légalement prendre une décision défavorable à un agent en raison de ses seules opinions politiques, philosophiques, religieuses ou syndicales, sous réserve naturellement des règles particulières applicables dans l’exercice des fonctions.
Liberté d’opinion et liberté d’expression : quelle différence ?
La liberté d’opinion protège le fait d’avoir une conviction ou une opinion.
La liberté d’expression concerne la manifestation extérieure de cette opinion.
| Notion | Objet | Limites principales |
|---|---|---|
| Liberté d’opinion | Avoir librement ses convictions personnelles. | L’administration ne peut pas discriminer l’agent en raison de ses opinions. |
| Liberté d’expression | Exprimer publiquement ou non ses opinions et analyses. | Réserve, secret, discrétion, neutralité, droit pénal, diffamation, injure et fonctionnement du service. |
Le devoir de réserve figure-t-il dans le Code général de la fonction publique ?
Le devoir de réserve est principalement une construction jurisprudentielle.
Il ne faut donc pas le confondre avec les obligations expressément codifiées de neutralité, de secret professionnel ou de discrétion professionnelle.
Analyse SNSH : demander le fondement précis lorsque l’administration invoque « le devoir de réserve »
Un courrier reprochant simplement à un agent d’avoir « manqué à son devoir de réserve » n’établit pas automatiquement une faute.
Il faut examiner précisément :
- les propos réellement tenus ;
- leur exactitude ;
- leur ton ;
- leurs destinataires ;
- leur degré de publicité ;
- la fonction occupée par l’agent ;
- le contexte dans lequel ils ont été exprimés ;
- les démarches antérieures entreprises auprès de l’administration.
Quels critères déterminent l’intensité du devoir de réserve ?
L’appréciation est individualisée. Parmi les principaux critères figurent :
- la position hiérarchique de l’agent ;
- la nature de ses fonctions ;
- le niveau de responsabilité exercé ;
- la nature des propos ;
- leur caractère mesuré ou excessif ;
- le contexte professionnel ou extérieur au service ;
- le caractère privé, restreint ou public de leur diffusion ;
- le mandat syndical ou politique éventuellement exercé.
Les titulaires de fonctions dirigeantes ou particulièrement exposées peuvent être soumis à une exigence de retenue plus importante.
À l’inverse, les représentants syndicaux disposent d’une latitude d’expression sensiblement plus large dans le cadre de leur mandat.
Le devoir de réserve s’applique-t-il en dehors du travail ?
Oui, il peut également être pris en considération lorsque l’agent s’exprime en dehors du service.
Cela ne signifie pas que toute expression privée est contrôlée par l’employeur public. Il faut notamment examiner si l’agent est identifiable comme agent public, la publicité des propos, leur contenu et leur lien avec le service.
Que se passe-t-il sur les réseaux sociaux ?
Une publication visible par un nombre important de personnes peut acquérir un caractère public ou largement diffusé.
Le fait d’utiliser un compte personnel ne suffit donc pas à faire disparaître les obligations liées à la qualité d’agent public.
Avant de publier un contenu concernant son établissement, il faut notamment vérifier :
- si des patients ou agents peuvent être identifiés ;
- si des informations internes confidentielles sont divulguées ;
- si des documents non publics sont reproduits ;
- si les propos comportent des injures ou accusations personnelles ;
- si les faits relatés peuvent être objectivement établis ;
- si l’agent parle en son nom ou au titre d’un mandat syndical.
Le devoir de réserve est-il la même chose que l’obligation de neutralité ?
L’article L.121-2 du CGFP impose à l’agent public, dans l’exercice de ses fonctions, une obligation de neutralité.
Cette obligation concerne notamment le respect du principe de laïcité et l’égalité de traitement des usagers.
Le devoir de réserve concerne quant à lui la mesure dans l’expression des opinions et peut être apprécié y compris en dehors du service.
Quelle différence avec la discrétion professionnelle ?
L’article L.121-7 du CGFP impose à l’agent de faire preuve de discrétion professionnelle pour les faits, informations ou documents dont il a connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de ses fonctions.
| Obligation | Ce qu’elle protège principalement |
|---|---|
| Devoir de réserve | Mesure et retenue dans l’expression de l’agent. |
| Neutralité | Impartialité du service public et égalité de traitement dans l’exercice des fonctions. |
| Discrétion professionnelle | Informations, faits et documents internes connus en raison des fonctions. |
| Secret professionnel | Informations protégées par le secret, notamment concernant les personnes. |
Qu’est-ce que le secret professionnel ?
L’article L.121-6 du CGFP prévoit que l’agent public est tenu au secret professionnel dans le respect des articles 226-13 et 226-14 du Code pénal.
En milieu hospitalier, cette obligation présente évidemment une importance particulière en raison des nombreuses informations personnelles, médicales et sociales auxquelles les agents peuvent avoir accès.
Un agent peut éventuellement dénoncer une organisation ou un dysfonctionnement sans pour autant divulguer l’identité ou les données de santé d’un patient.
La liberté d’expression et l’activité syndicale ne constituent pas une autorisation générale de violer le secret professionnel.
Un représentant syndical dispose-t-il d’une liberté d’expression particulière ?
Le droit syndical est garanti par l’article L.113-1 du Code général de la fonction publique.
Les nécessités mêmes de l’action syndicale impliquent que les représentants puissent contester des décisions, critiquer des politiques de ressources humaines, dénoncer des conditions de travail et défendre publiquement les intérêts des agents.
La doctrine administrative officielle reconnaît d’ailleurs que les agents investis de responsabilités syndicales disposent d’une plus grande liberté d’expression.
Analyse SNSH : une critique syndicale n’est pas une faute parce qu’elle déplaît à la direction
Le rôle d’une organisation syndicale n’est pas de reprendre le discours de l’administration mais de défendre les intérêts matériels et moraux des personnels.
Une expression syndicale peut donc être vive, critique et conflictuelle sans devenir automatiquement fautive.
La limite se déplace lorsque les propos deviennent notamment injurieux, diffamatoires, personnellement outrageants, menaçants ou totalement étrangers à l’objet du mandat.
L’administration peut-elle sanctionner une critique syndicale ?
Elle ne peut pas sanctionner un agent pour le seul fait qu’il exerce légalement son activité syndicale.
L’activité syndicale ne crée toutefois pas une immunité disciplinaire absolue.
Il faut donc toujours apprécier :
- si les propos ont été tenus dans le cadre du mandat ;
- s’ils concernent les intérêts professionnels défendus ;
- leur degré de virulence ;
- leur caractère éventuellement injurieux ou diffamatoire ;
- leurs destinataires ;
- les circonstances du conflit.
Peut-on dénoncer un dysfonctionnement hospitalier ?
La qualité d’agent public n’interdit pas de signaler un risque, une défaillance organisationnelle, une situation dangereuse ou une irrégularité.
Il faut toutefois choisir les canaux appropriés, préserver les secrets protégés et distinguer les faits vérifiables des accusations personnelles non établies.
Et lorsqu’un agent dénonce un harcèlement ?
Le droit protège l’agent qui relate de bonne foi des faits de harcèlement dont il estime être victime ou témoin.
Mais le Conseil d’État considère que cette protection doit être conciliée avec les obligations déontologiques qui continuent de s’appliquer, notamment l’obligation de réserve.
Pour apprécier un éventuel manquement à la réserve et la proportionnalité d’une sanction, le juge doit notamment tenir compte :
- des agissements de l’administration dénoncés par l’agent ;
- des circonstances dans lesquelles les faits ont été dénoncés ;
- de la teneur des propos utilisés ;
- de leurs destinataires ;
- des démarches d’alerte effectuées auparavant.
Analyse SNSH : le contexte conflictuel ne peut pas être effacé du dossier
Cette jurisprudence est importante parce qu’elle interdit une lecture isolée d’une phrase ou d’un courriel.
Lorsque l’administration reproche à l’agent la virulence d’une dénonciation, le juge doit pouvoir examiner aussi ce qui a précédé cette expression : alertes restées sans réponse, comportement de la hiérarchie, situation de souffrance, destinataires choisis et contenu réel du message.
Une expression excessive entraîne-t-elle automatiquement une sanction ?
Non.
Même lorsqu’une faute est établie, la sanction disciplinaire doit demeurer proportionnée à sa gravité.
Le juge administratif contrôle aujourd’hui la proportionnalité de la sanction au regard de l’ensemble des circonstances.
Quels propos sont particulièrement risqués ?
- les injures personnelles ;
- les accusations pénales présentées comme certaines sans éléments suffisants ;
- les propos diffamatoires ;
- les menaces ;
- la divulgation de données relatives aux patients ;
- la diffusion de documents internes couverts par la discrétion professionnelle ;
- les propos discriminatoires ;
- les attaques manifestement étrangères à toute question professionnelle ou syndicale.
Peut-on utiliser des documents internes dans un conflit syndical ?
La réponse n’est pas automatiquement positive ou négative.
Il faut examiner la nature du document, son caractère communicable, les informations personnelles qu’il contient, l’existence d’un secret protégé et les circonstances de son utilisation.
Le mandat syndical ne fait pas disparaître l’obligation de secret professionnel ni toutes les obligations de discrétion.
Avant toute diffusion extérieure d’un document sensible, il est prudent d’en vérifier le statut juridique et, si nécessaire, d’anonymiser les données protégées.
Un contractuel est-il lui aussi soumis au devoir de réserve ?
Les droits et obligations du Code général de la fonction publique s’appliquent aux agents publics, et pas uniquement aux fonctionnaires titulaires.
Un agent contractuel bénéficie donc lui aussi de la liberté d’opinion et du droit syndical tout en étant soumis aux obligations de neutralité, secret, discrétion et aux principes jurisprudentiels relatifs à la réserve.
Que faire si l’administration reproche un manquement au devoir de réserve ?
- demander quels propos précis sont reprochés ;
- demander leur date et leur destinataire ;
- conserver le message ou la publication dans son contexte complet ;
- identifier s’il s’agissait d’une expression personnelle ou syndicale ;
- documenter les faits qui étaient dénoncés ;
- retracer les alertes ou démarches antérieures ;
- vérifier qu’aucune information protégée n’a été révélée ;
- examiner la proportionnalité d’une éventuelle sanction.
Analyse SNSH : ne jamais défendre un dossier uniquement par « j’avais le droit de parler »
La défense la plus solide est généralement plus précise.
Il faut démontrer : pourquoi l’agent s’est exprimé, dans quel cadre, auprès de qui, sur quels faits, après quelles démarches et avec quelle publicité.
Dans le cadre syndical, il faut également démontrer le lien entre l’expression litigieuse et la défense des intérêts professionnels des agents.
Liberté syndicale et discrimination
L’article L.113-1 du CGFP garantit le droit syndical aux agents publics, qui peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats.
L’exercice régulier d’un mandat syndical ne doit donc pas conduire à une dégradation de carrière, une notation défavorable, une exclusion des responsabilités professionnelles ou une autre mesure discriminatoire.
Une appréciation professionnelle, un compte rendu d’entretien ou un dossier administratif ne doit pas reprocher à un agent l’exercice normal de ses droits syndicaux.
Lorsqu’une décision défavorable intervient dans un contexte syndical, il faut rechercher si elle repose sur des éléments professionnels objectifs ou si l’activité syndicale a directement ou indirectement influencé la décision.
Peut-on mentionner l’activité syndicale dans l’entretien professionnel ?
L’activité syndicale ne doit pas devenir un critère négatif d’appréciation de la valeur professionnelle de l’agent.
En revanche, certaines compétences acquises dans l’exercice d’un mandat syndical peuvent être prises en compte au titre des acquis de l’expérience professionnelle dans les conditions prévues par les textes.
Avant une publication publique : la checklist SNSH
| Question | À vérifier |
|---|---|
| Les faits sont-ils vérifiables ? | Éviter de transformer une suspicion en affirmation certaine. |
| Des personnes sont-elles identifiables ? | Vérifier secret professionnel, données personnelles et diffamation. |
| Le ton est-il nécessaire ? | Une critique ferme est généralement plus défendable qu’une attaque personnelle. |
| Quel est le public ? | Un mail interne, un tract syndical et une publication publique ne produisent pas la même exposition juridique. |
| L’expression relève-t-elle du mandat syndical ? | Le contexte syndical peut justifier une liberté d’expression plus large. |
| Des alertes ont-elles déjà été faites ? | Conserver les démarches précédentes et les réponses de l’administration. |
Textes et sources officielles
Code général de la fonction publique – article L.111-1
Garantie de la liberté d’opinion des agents publics.
Consulter le CGFP sur Légifrance
Code général de la fonction publique – article L.113-1
Garantie du droit syndical aux agents publics.
Consulter le texte sur Légifrance
Code général de la fonction publique – article L.121-2
Obligation de neutralité dans l’exercice des fonctions.
Consulter le CGFP
Code général de la fonction publique – article L.121-6
Secret professionnel des agents publics.
Consulter le texte
Code général de la fonction publique – article L.121-7
Obligation de discrétion professionnelle.
Consulter le texte
Portail de la fonction publique – Droits et obligations
Présentation officielle de la liberté d’expression, de la neutralité,
du devoir de réserve et des autres obligations déontologiques.
Consulter la fiche officielle
Service-Public.fr – Droit syndical dans la fonction publique
Règles applicables aux fonctionnaires et contractuels, notamment dans
la Fonction publique hospitalière.
Consulter la fiche officielle
Conseil d’État, 29 décembre 2021, n° 433838
Conciliation entre dénonciation de faits de harcèlement, devoir de réserve
et contrôle de proportionnalité de la sanction.
Consulter la jurisprudence du Conseil d’État
À consulter également
- Droits syndicaux et dialogue social
- CSE dans la Fonction publique hospitalière
- Intéressement collectif dans la FPH
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